Declaraciones de Carlos Hernández, director general de Ordenación del Juego de España

“El reglamento de publicidad es prioritario para la DGOJ”

Homogeneización normativa, terminales de juego online, apuestas virtuales y liquidez internacional fueron los temas que trató el director general de Ordenación del Juego, Carlos Hernández, en esta entrevista.
14-12-2015
Tiempo de lectura 12:12 min
Homogeneización normativa, terminales de juego online, apuestas virtuales y liquidez internacional fueron los temas que trató el director general de Ordenación del Juego, Carlos Hernández, en esta entrevista.

El funcionario le concedió una entrevista al medio especializado Sector en la cual se refirió a los temas de mayor actualidad para la industria española de juegos de azar.

¿Qué factores deben confluir para llegar a una homogeneización normativa en el sector del juego? ¿Cuáles son los mayores “obstáculos” para lograrlo?
Cada Comunidad Autónoma tiene competencia exclusiva sobre el juego que se desarrolla en el ámbito de su territorio y, por tanto, para determinar proporcionalmente los límites, restricciones y controles a los que se debe someter la actividad de juego para garantizar la salud y el orden público.

La mejor manera para acercar regulaciones es poner en común los diferentes razonamientos que llevan a cada Administración a considerar necesarias unas u otras medidas, de tal modo que podamos llegar a conclusiones similares. Ello es importante para el sector porque le proporcionará un entorno económicamente más competitivo y, cuanto más fuerte sea nuestro sector, mejor garantizará la Administración el cumplimiento de sus objetivos.

Para alcanzar ese tipo de acuerdos y esa identidad de enfoque regulatorio son necesarias básicamente dos cosas: voluntad política e impulso del sector.

La primera se pone de manifiesto en los trabajos que todas las Administraciones implicadas estamos realizando en el seno del Consejo de Políticas del juego y sus grupos de trabajo; la segunda, se está manifestando cada vez con más fuerza.
No obstante, no es un camino fácil porque implica coordinar hasta 20 procedimientos legislativos y ello, sin perjuicio de los instrumentos de los que disponen los operadores para hacer valer sus derechos, lleva su tiempo.

¿Qué opinión le merecen las terminales físicas con juegos online? ¿Está próxima su autorización?
Como ya hemos tenido oportunidad de decir, la DGOJ no tiene un interés concreto en que se implanten terminales físicos de juego online en establecimientos de juego. La DGOJ únicamente tiene interés, porque además es su obligación, en que no se impongan restricciones desproporcionadas a la actividad que, dentro de los límites actualmente establecidos, el sector quiera desarrollar.

No puede ni debe obviarse que es el propio sector el que está impulsando esa posibilidad empresarial y está generando el debate actual sobre los terminales.

La DGOJ, más que estar a favor de los terminales, está a favor de que los operadores que decidan que un terminal de juego online en sus establecimientos puede ser una gran oportunidad, puedan desarrollar sus iniciativas con las únicas restricciones indispensables para garantizar la protección del jugador.

La posibilidad de instalar terminales de juego online en establecimientos físicos está ya prevista en la Ley del Juego desde su promulgación y su régimen jurídico relativamente claro: homologación del terminal por la DGOJ y autorización de instalación, allí donde esté previamente autorizado el juego de que se trate, de la Comunidad Autónoma cuya legislación así lo requiera.
Sin perjuicio de lo anterior, la posibilidad de esa instalación y, más aún, la voluntad clara, inminente y real de determinados empresarios de aprovechar las posibilidades que la Ley les reconoce, plantean razonablemente ciertas cuestiones que las Administraciones afectadas y el propio sector debemos resolver. Dicha situación es normal y a nosotros no nos corresponde más que trabajar decididamente para aclarar esas cuestiones en beneficio de quien está cumpliendo ya con lo que le permite la Ley.

Al margen de todo lo anterior, personalmente considero que los terminales online son mucho más una oportunidad para nuestro sector que un peligro. Es comprensible que a determinados agentes no les interese abordar la comercialización de dicho producto pero ello, siendo respetable, no puede ser nunca un motivo para no avanzar en esa y otras nuevas posibilidades de evolución del sector. ¿Está próxima su autorización? Creo es cuestión de tiempo. En el seno del Consejo de Políticas del Juego estamos analizando las diferentes cuestiones sobre las que se han planteado dudas, tales como el alcance de las autorizaciones o de las funciones de control, y sin perjuicio de que, en nuestra opinión, la autorización o no de esos terminales por las Comunidades Autónomas no debe depender de los que en ese órgano se hable, esperamos que más pronto que tarde podamos clarificar todos estos aspectos.

Con la cercanía de las elecciones generales y ante la incertidumbre de los resultados, ¿es prioritario dar luz verde al reglamento de publicidad? ¿Hay fechas concretas?
El reglamento de publicidad es prioritario para la DGOJ fundamentalmente porque entendemos que es necesario para garantizar la protección de los ciudadanos y consumidores y, particularmente, proteger al propio sector frente a aquellos operadores que, por no ser tan escrupulosos en el desarrollo de sus políticas corporativas de juego responsable como sí son la inmensa mayoría, ayudan a fomentar debates sobre la salubridad de nuestro sector perjudiciales para todos y que, además, se encuentran fuera de lugar y son tremendamente injustos.

El proyecto de reglamento que la DGOJ ha impulsado es, en nuestra opinión, el mejor posible para conseguir los objetivos anteriores. Se trata de un proyecto de carácter eminentemente técnico, fundamentado, como debe ser, en el establecimiento de restricciones solo en cuanto razonadamente han sido consideradas proporcionadas para conseguir los objetivos buscados. El trámite de información pública ha sido muy útil y ha servido para mejorar el texto inicial del proyecto.

Desde esta perspectiva consideramos que no es un proyecto de talante eminentemente político y, por tanto, su buen fin debe quedar al margen de los procesos electorales.

No podemos hablar de fechas concretas. Desde luego, a estas alturas no puede afirmarse tajantemente que será aprobado antes de las elecciones pero, como decía, el hecho de que no fuera así, no nos debe llevar a pensar que no se aprobará después.

¿Cuántas nuevas licencias se han concedido para operar slots y apuestas cruzadas? ¿Es un número dentro de su previsión inicial?
Desde que las Órdenes Ministeriales de ambos juegos entraron en vigor con la convocatoria del segundo procedimiento para el otorgamiento de licencias generales se han concedido 29 licencias de slots y tres de apuestas cruzadas.

La DGOJ promovió la regulación de ambos juegos porque siempre hemos entendido que una oferta completa constituye un mejor instrumento para luchar contra el juego ilegal y, por tanto, contra la desprotección de nuestros ciudadanos. Y sucesivamente promovimos la reapertura del mercado porque era preciso ofrecer nuevamente la oportunidad de entrar en el mismo tras la regulación de esos dos juegos, especialmente las slots. Ambos procedimientos fueron impulsados, tramitados y concluidos con transparencia y conocimiento del sector por lo que tuvimos la oportunidad de hablar con muchos de los operadores interesados en una posible futura comercialización de ambos juegos y, por tanto, de prever con bastante acierto cuántas licencias iban a solicitarse en su caso.

Los jugadores siguen demandado con insistencia la liquidez internacional. ¿Cuál es el motivo de no implementarla?
La liquidez internacional ha sido y es una demanda de los jugadores y de los operadores y constituye uno de los objetivos estratégicos fundamentales de la DGOJ.

Así ha sido desde el principio de la legislatura y ello no ha cambiado. La liquidez internacional es un elemento regulatorio importante para mejorar el atractivo de nuestro mercado y, por tanto, para luchar eficazmente contra el juego ilegal y, de esta forma, avanzar más en las políticas de prevención y protección que tenemos encomendadas. Ahora bien, que sea importante no quiere decir que vaya a ser necesariamente determinante para resolver ciertos problemas del mercado como a veces, desde determinados foros, se insiste.

La DGOJ ha trabajado intensamente durante este tiempo para evaluar, identificar e impulsar la mejor manera de introducir una liquidez internacional en nuestro modelo regulatorio.

Dos son las opciones que hemos estudiado: la modificación de la Ley para establecer un modelo abierto de liquidez plena, por un lado, y, por otro, profundizar en acuerdos internacionales con otros reguladores europeos para introducir en el modelo actual la liquidez compartida.

La liquidez plena es aparentemente la opción más conveniente pero supone un cambio muy profundo de nuestro modelo, que ha sido definido por las Cortes Generales hace escasos cuatro años y ha sido puesto en marcha hace poco más de tres. En estas circunstancias abordar una modificación de esa naturaleza no ha sido posible.

El modelo de liquidez compartida con países europeos cuyos estándares de protección y control sean similares a los nuestros está previsto expresamente en nuestros reglamentos. En este sentido, la normativa española está claramente avanzada a sus homólogas europeas. Ese ha sido precisamente el problema fundamental que nos hemos encontrado para avanzar en este sentido; que las grandes jurisdicciones de nuestro entorno susceptibles de llegar a ese tipo de acuerdos no tiene actualmente prevista esa posibilidad. Es decir, nosotros estamos legalmente habilitados para firmar un acuerdo internacional de liquidez, pero ellos no. Sin embargo, durante este tiempo no hemos dejado de trabajar para definir los términos que, en cuanto sea posible, pueden y deben tener esos eventuales convenios con lo que tan pronto se abra esa posibilidad, la DGOJ estará en condiciones de avanzar en ese sentido. Nos consta que se están dando importantes pasos en varios países importantes de nuestro entorno con lo que a medio plazo creo que estaremos en condiciones de abordar ese tipo de acuerdos.

En algunos foros sobre juego, profesionales de la salud y Psicología han solicitado la retirada de máquinas B de los bares para evitar la ludopatía. ¿Qué le parece tal afirmación?
En la DGOJ consideramos que frente a ese tipo de afirmaciones, hoy por hoy, existen, en su caso, medios alternativos de control que nos deberían permitir profundizar en la protección del consumidor sin necesidad de prohibir nada. Es una cuestión, en todo caso, que excede de nuestra competencia y, siendo así, debemos ser muy prudentes al respecto. No puede desconocerse que el juego presencial está sometido a importantes restricciones que afectan no solo a la autorización y control de la actividad en sí misma sino, de forma fundamental y destacada, a la propia oferta de juego que se encuentra sometida a regulaciones que se refieren a casi todos los aspectos del producto. No le corresponde valorar a la DGOJ el éxito y eficacia de tales restricciones pero, como decía antes, la prohibición absoluta que algunos reclaman, dada la multiplicidad de mecanismos y opciones de control, prevención e información que permiten las nuevas tecnologías, no parece a priori la opción regulatoria más proporcionada.

¿Cuántas sanciones por operaciones ilegales se han registrado en lo que va de año? ¿Cuántas webs se han cerrado?
A estas alturas, durante el presente año 2015 se han iniciado 20 procedimientos sancionadores contra operadores que ofrecen u ofrecían juego en nuestro territorio sin la oportuna licencia a través de un total de 28 webs diferentes. De estos 20 ha recaído ya resolución en 8 de ellos y se han impuesto sanciones por una cuantía acumulada de 5.400.000€.

Desde la apertura del mercado en junio de 2012 ha cesado en sus servicios de juego en territorio español un total de 586 webs. De las anteriores, aproximadamente un tercio ha cerrado tras la aprobación de la normativa de máquinas de azar, como consecuencia de las obligaciones específicas impuestas a los licenciatarios consistentes en adoptar las medidas precisas para que sus productos no sean comercializados en nuestro territorio por otros operadores de forma ilegal.

La DGOJ se ha caracterizado por trabajar intensamente por el juego responsable. ¿Qué medidas de esta naturaleza falta – si es que faltan – en el juego presencial?
El juego presencial y el juego online presentan, por necesidad en ambos casos, enfoques regulatorios muy diferentes.
Tradicionalmente, no solo en España, la protección perseguida por la regulación del juego presencial se ha traducido en restricciones de oferta: alejamiento de locales de las ciudades, prohibición de publicidad, limitación de las características del juego, etc… Si en el juego online no es así es porque alejar o controlar la oferta de la misma forma no es eficaz y, fundamentalmente, porque no resulta proporcionado ya que el entorno online y las nuevas tecnologías ofrecen nuevas oportunidades que permiten a la postre desarrollar modelos altamente protectores del ciudadano y del consumidor y además permitir al operador desarrollar con mucha libertad su oferta y, por tanto, captar más clientes para los entornos legales. Es por eso que en la DGOJ pensamos que, si bien es cierto que el juego online plantea nuevos y grandes riesgos, también lo es que nos ofrece nuevas e igualmente grandes oportunidades e instrumentos para luchar contra los primeros.

Desde esta perspectiva, no diríamos desde la DGOJ que en el juego presencial falta esta u aquella medida de juego responsable sino que actualmente la realidad ofrece alternativas a las medidas tradicionales que dan mayor libertad a las Administraciones y a los operadores y que, por esa misma razón, se irán incorporando poco a poco a nuestros modelos regulatorios. Sin duda, uno de los efectos de la convergencia de canales será la exportación de esos parámetros regulatorios al entorno presencial en beneficio de consumidores, operadores y Administraciones.

¿Qué balance hace desde que fue nombrado director general de Ordenación del Juego hasta la fecha?
Creo que el balance debe ser positivo aunque, honestamente, no del todo satisfactorio.

Nuestra mayor responsabilidad como reguladores del juego de ámbito estatal ha sido poner en funcionamiento el mercado regulado de juego online. Este objetivo debe entenderse conseguido. Ha sido una empresa muy difícil y complicada, mucho más que el mero otorgamiento de las licencias, y se ha conseguido con el trabajo de todo el equipo de la DGOJ pero también, y de forma particularmente destacada, de todos los operadores. Ha sido un trabajo conjunto entre la Administración y la industria del que humildemente podemos estar todos orgullosos.

Igualmente hay que valorar positivamente el intenso trabajo realizado paralelamente para construir el regulador estatal del juego. La DGOJ no nació para regular el mercado sino para desarrollar los instrumentos normativos que una futura Comisión Nacional del Juego utilizaría para regular el mercado. La difícil situación que atravesó España en 2012 nos obligó a asumir ese rol y creo que también se ha conseguido.

También se han dado grandes pasos en materia regulatoria, como la aprobación de las órdenes de apuestas cruzadas y slots, la segunda convocatoria de licencias generales y el proyecto de reglamento de publicidad que ya está listo; en relación al juego responsable, como la puesta en marcha del portal jugarbien.es y el estudio de prevalencia que podremos presentar espero que no muy tarde; y a nivel de inspección, particularmente contra operadores ilegales como ya he tenido oportunidad de mencionar.
Sin embargo, todavía hay muchas cosas que hacer como, por ejemplo y entre otras, avanzar hacia la liquidez internacional, mejorar la coordinación y eficacia de los registros de interdicciones de acceso al juego o mejorar aspectos puntuales de la Ley como, por ejemplo, la supresión del sistema de ventanas para obtener licencias generales, la definición del operador y sus distintos tipos, el alcance del proceso de homologación y el papel de los laboratorios certificadores, el régimen de la modalidad de concursos o la publicidad de determinadas sanciones especialmente graves.

Igualmente son muchos los retos que debemos abordar a medio y corto plazo, como definir el papel que debe jugar o no el juego online autonómico, clarificar cuanto antes el asunto de los terminales online y seguir avanzando en el cumplimiento de los compromisos adoptados y pendientes de adoptar entre todos al amparo del LGUM y de los que nuestro sector debe estar muy orgulloso.

En definitiva, el balance, como decía al principio, es positivo pero tenemos mucho trabajo por delante.

¿Está próxima la autorización de las apuestas virtuales?
Siempre que concurran los elementos de precio, azar y premio que configuran en nuestro ordenamiento el concepto jurídico de juego, los fantasy sports y las apuestas sobre e-sports tienen encaje en nuestro modelo y son susceptibles de ser comercializados bajo el amparo de una licencia de concursos o de apuestas según el caso.

No obstante, es innegable que nuestras normas, como también ocurre en la mayor parte de jurisdicciones, adolecen de cierta rigidez y, por tanto, pueden quedar fuera de su ámbito determinados juegos o tipos de juegos que están empezando a generar un verdadero interés en el mercado.

El mejor modelo regulatorio posible es aquel en el que, con plena garantía de la protección de los consumidores y grupos vulnerables, el operador dispone de la mayor libertad posible para configurar su oferta de acuerdo con los gustos de sus posibles usuarios.

Desde esta perspectiva creo que las actuales regulaciones de juego irán flexibilizándose en cuanto a la definición de la oferta de tal forma que puedan seguir siendo eficaces frente a los evidentes y rápidos cambios que el concepto de juego sufre hoy en día. Es un proceso que está teniendo lugar hoy en día pero en el que se tiene que avanzar mucho todavía.

¿Cree que los juegos sociales por Internet necesitan un marco regulatorio?
La línea divisoria entre gambling y gaming es cada vez más fina y existen indicios de que pronto puede difuminarse totalmente.
Tradicionalmente se ha considerado juego aquella actividad en la que se pagaba para obtener la expectativa de un posible premio dependiente del azar. En los juegos sociales no existe alguno de esos elementos: o no se paga por jugar, o el éxito o fracaso depende exclusivamente de la habilidad del jugador o bien superar el reto que supone el juego no reporta un premio al jugador.

Sin embargo, la evolución de los juegos sociales está siendo muy rápida y los hábitos y patrones de los jugadores, especialmente los más jóvenes, están determinando importantes matizaciones conceptuales, incluso culturales, sobre lo que es precio, azar y premio. Dicha circunstancia está acercando claramente este tipo de productos a los riesgos que tradicionalmente se han pretendido prevenir mediante la regulación del juego con lo que, si la sociedad quiere ser coherente en la protección que quiere dispensar a sus ciudadanos y especialmente a los grupos vulnerables frente a este tipo de actividades, es posible que pronto deba abordarse una regulación adecuada de esta actividad.

Es público que muchos reguladores europeos, entre ellos la propia DGOJ, estamos prestando mucha atención a este tipo de juegos y es probable que esa tendencia sea cada vez mayor.

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