“En materia impositiva, hay varios puntos de interés muy conflictivos en la nueva Ley de Juego española”

Según lo que plantea el texto de la nueva Ley del Juego, ¿cuál es el rol que tienen ahora las Comunidades Autónomas (CCAA)?
Las Comunidades Autónomas siguen teniendo la competencia para regular el juego presencial dentro de su territorio e incluso el juego online si es que es posible ceñirlo a un marco territorial; y siguen estando vigentes todas las Leyes y reglamentos autonómicos que los regulan. A través del Consejo de Políticas de Juego que establece la Ley y que ya está constituido con representantes de todas las CCAA, éstas pueden influir, aunque limitadamente, en el desarrollo y regulación de los juegos de ámbito estatal y de hecho lo están haciendo ya en la preparación de los reglamentos de la Ley que están en marcha. En particular, Cataluña y Andalucía disponen -por atribución de sus propios Estatutos de Autonomía- de la facultad de informar determinantemente las normas estatales que establezcan nuevos juegos o modifiquen los existentes.

Esta regulación a nivel nacional, ¿llena el vacío legal que había en España respecto al juego online?
En las leyes estatales ya se contemplaban desde 2001 los canales de ofertas de juegos y apuestas telemáticos, y lo hacía simplemente declarando la competencia del Estado para regularlas y autorizarlos. El sistema se cerraba con una prohibición general cuyo incumplimiento se sometía al Derecho Penal. Ahora bien, estas normas eran técnicamente de difícil comprensión, y además las competencias para regular toda clase de juegos (excepto las Loterías y Apuestas del Estado y los de la ONCE) estaban residenciadas en las Comunidades Autónomas, y en consecuencia no existía una agencia u oficina central del Estado con capacidad operativa para perseguir los juegos ilícitos con eficacia.
Además la entidad denominada Loterías y Apuestas del Estado (LAE), gestor de las loterías estatales y de las quinielas de fútbol y apuestas hípicas, con ser  el único organismo que podía tener un cierto interés y potestad en realizar una persecución con base en dichas normas, no pareció sentir amenazados sus propios juegos y en la práctica ha habido un abandono total de la aplicación de estas leyes.
Otras manifestaciones del juego online como las de juegos o concursos ofrecidos a través de TV y móviles se han venido desarrollando ante la absoluta pasividad de la Administración que debía controlarlos al menos en su vertiente tributaria.
En un reciente encuentro de altos magistrados y fiscales del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional hubo consenso acerca de que este vacío legal no ha existido, sino que pura y simplemente la Ley no se ha aplicado firmemente.
La nueva Ley viene a modificar en parte este escenario. Establece un completo régimen de obtención de licencias generales y singulares para los juegos y apuestas online en todos los canales posibles, y se ha instaurado, al menos en teoría, un estricto régimen de control y de sanción de los incumplidores, aunque deberá complementarse con numerosos reglamentos de todo tipo que ahora están en tramitación, y con la presencia activa de un órgano de control que es la Comisión Nacional del Juego, o el órgano administrativo que lo sustituya.

Más allá de brindar un marco de seguridad jurídica para los usuarios de juego online y operadores, ¿el texto de la nueva Ley plantea un marco de protección de la actividad de los casinos y salas de juego tradicionales?
La actividad de los casinos, salas y otros locales que se denominan “presenciales” no queda regulada directamente por esta ley pues, como he dicho, las CCAA siguen teniendo la competencia exclusiva para regularlos al tener una base “física” y localizada en un territorio concreto, y seguirán estableciendo las condiciones para su regulación, tributación publicidad etc.
Indirectamente sí puede haber un revulsivo para estas actividades hasta ahora fuertemente restringidas en ámbitos como el de la publicidad, y sometidas a una elevada tributación, por cuanto la sola comparación con el régimen estatal mucho más suave en estos dos capítulos, puede ayudar a  levantar algunas barreras a la prohibición publicitaria y a justificar y lograr una disminución progresiva de la tributación. 
Si la pregunta se refiere a la “protección” del mercado respecto a la proliferación de nuevos canales, la Ley es clara en cuanto a que aquellas actividades que obtengan licencias online a nivel estatal deberán obtener también autorización de las CCAA cuando su actividad se pretenda desarrollar en el ámbito presencial. Es decir, serán las CCAA las que decidan las políticas de intervención en el mercado que puedan afectar a los operadores de salas casinos y de otros locales presenciales, aunque los supuestos limítrofes no estarán exentos de conflictos, incluso de carácter constitucional.

La nueva legislación crea la figura de la Comisión Nacional del Juego (CNJ), ¿cuáles serán las principales características de este organismo?
Son muchas las competencias que se atribuyen a esta Comisión, caracterizándose así como un “órgano fuerte” e independiente del organigrama de la propia Administración Pública. Como dice la Ley,  esta CNJ velará por la integridad, seguridad, fiabilidad y transparencia de los juegos, y tendrá potestades sancionadoras y de control previo de la autorización y también posterior de la operación.
También tiene la importante facultad de analizar y estudiar la dimensión de la oferta de actividades y, por lo tanto, de determinar cuántas autorizaciones deben otorgarse. Es un esquema equiparable a otras Comisiones Nacionales como la de la Energía, del Mercado de Valores, etc. y su presidente y miembros aparecen con un perfil más ejecutivo que funcionarial. Es un esquema de trabajo cercano al de otras entidades como la ARJEL francesa o la Gaming Commission británica.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que transitoriamente, y hasta su creación y puesta en marcha, sus competencias están residenciadas en una Dirección General del Ministerio de Economía y Hacienda. Ésta situación podría prorrogarse indefinidamente en el tiempo en el caso de que el Partido Popular (PP) acceda al poder en las próximas elecciones generales ya que éste partido se opuso con vehemencia en la tramitación parlamentaria a todos los artículos que regulaban esta CNJ, por oponerse a utilizar este novedoso esquema de control en España. Es bastante probable en tal caso que dicha CNJ no se llegue si quiera constituirse y que la Dirección General del Ministerio de Hacienda siga funcionando como lo hace en estos momentos ya a pleno rendimiento.

¿Cuáles son los principales puntos de la Ley en materia impositiva?
En materia impositiva, hay varios puntos de interés muy conflictivos en la nueva Ley, partiendo de la base de que la tributación sobre el juego en España ha estado hasta ahora pésimamente regulada. La estructuración de los impuestos sobre el juego antes de la Ley del Juego era anterior a nuestra Constitución de 1978 y en la práctica estaba cedida en su mayor parte a las Comunidades Autónomas, y se ha desaprovechado la oportunidad de unificar toda la tributación de los juegos y apuestas por las prisas con que se abordó esta parte de la Ley en la fase final del Proyecto.
Después de la Ley, hay ahora técnicamente tres impuestos distintos: uno grava los juegos presenciales de ámbito de una Comunidad Autónoma, otro grava los juegos presenciales estatales, y otro nuevo grava los juegos online estatales y las quinielas y apuestas hípicas estatales. Pero hay que sumar un cuarto nuevo “impuesto” que se añade en la propia Ley casi enmascaradamente bajo la denominación de “Tasa Administrativa”. Si a ello añadimos que la propia Ley exime de tributación a los juegos de loterías del nuevo ente SELAE (heredera de LAE) y ONCE de este impuesto (excepto los citados como las quinielas), el panorama es bastante complejo.
Se hacen responsables solidarios del nuevo impuesto a todos los que obtengan un beneficio de la operación  si ésta es ilícita, y los tipos aplicables son muy diversos en función de las distintas modalidades de juegos, en la mayoría de los casos inferiores a los de los juegos presenciales.
Hay una importante polémica sobre el mantenimiento de la exención en el IRPF (Impuesto sobre la Renta) de la imposición sobre los premios obtenidos por los ganadores en los juegos de SELAE y ONCE.
La nota más particular y conflictiva es, no obstante, la diferencia en la tributación que resulta aplicable a cualquier modalidad de los juegos según se realicen en establecimientos físicos o mediante canales online, diferenciación  que no puede entenderse fácilmente y que perjudica notablemente a los casinos y bingos presenciales respecto a los online.
Por último, el reparto de los impuestos recaudados por este impuesto ha sido objeto de un particular tira y afloje en la elaboración del Proyecto de Ley entre los representantes del Estado y los de las CCAA, habiendo sido finalmente adjudicados a las CCAA por razón de la residencia de los jugadores, quedando no obstante en la Hacienda del Estado aquellos que proceden de jugadores extranjeros y los de las quinielas. Este sistema de reparto no obstante será muy difícil de precisar en algunos casos, y además no ofrece muchos alicientes a las Haciendas Autonómicas por haberse demostrado que su montante será muy inferior a lo que aquellas reciben desde la tributación del juego presencial, además de que el Sistema Español de Financiación de las CCAA es de aprobación quinquenal, y habrá que esperar al próximo de 2015 para su consolidación.

¿Qué camino resta seguir ahora para cumplir con todas las nuevas disposiciones?
Hay varias normas reglamentarias que tienen que aprobarse a partir de ahora porque en nuestra técnica legal es necesario. Así, el Reglamento debe regular con detalle el contenido de las licencias y autorizaciones, cuya normativa en la Ley está en su diseño básico; también las características de las distintas categorías y clases de juegos que están definidos muy en general en la Ley; asimismo, los requisitos técnicos de todos los instrumentos y programas que desarrollen los empresarios de juegos online; y también la normativa y detalle de la publicidad y posibles patrocinios publicitarios de todos estos juegos, lo que tiene gran relevancia por ser uno de los pilares de esta actividad empresarial.
Esta regulación de la publicidad será muy novedosa y posiblemente conflictiva ya que hasta ahora la publicidad del juego se desarrollaba entre dos polos contrapuestos, por un lado su casi absoluta restricción en el caso de los juegos de gestión privada, y por otro la libre y casi sin límite promoción y publicidad estatales.
La Ley contempla incluso una posible “autorregulación” de la publicidad como forma de evitar constantes intromisiones de la Administración en este aspecto tan importante del desarrollo de las empresas, pero también las excesivas campañas que pueden incidir en otros bienes protegibles, como son los riesgos de adicciones o la protección de menores.
Pero también hacen falta otros desarrollos reglamentarios como la aprobación del Estatuto de la CNJ (si es que realmente llega a ponerse en marcha), o el de la implantación de los registros que  prevé la Ley, en materia de licencias, personas vinculadas a operadores de juego, y el de prohibiciones de jugadores.
Por último, en este punto hace falta que se concreten las convocatorias de los procedimientos que los interesados deberán seguir hasta conseguir las licencias generales e incluso las singulares, donde se describirán los requisitos concretos que la Administración va a exigir para obtenerlas.
En la actualidad también se está confeccionando una Orden del Ministerio de Hacienda que desarrollará la forma de ingresar el Nuevo Impuesto del Juego, cuyo primer contribuyente será SELAE la que deberá ingresar el importe procedente de los ingresos de las quinielas, pues esta tributación está devengándose ya desde el 29 de mayo.

En su opinión, ¿cuáles son los puntos débiles de la nueva Ley?
El más llamativo es la confusión total en que ha quedado regulado el Período Transitorio que durará hasta que se otorguen las primeras licencias, y como muy tarde, el 1º de enero de 2012. Durante este período, el Régimen Sancionador está suspendido en su aplicación por la propia ley, y se ha reconocido una validez “sui generis” a muchos contratos publicitarios y de patrocinio de clubes de fútbol, cuando son contratos celebrados sobre una materia claramente ilícita. Pero al mismo tiempo la operación de los juegos online sin autorización se considera ya prohibida, y se declara vigente durante este período la Ley Penal  de Contrabando, de manera que si la Ley se aplicara en su literalidad y fuerza normativa se debería estar persiguiendo a los operadores online sin autorización que siguen aceptando jugadores españoles.
Por otro lado, la inconcreción de la Ley en la determinación de los requisitos de seguridad de las plataformas de juego y demás instrumentos de hardware o programación, así como la indefinición acerca de la utilización de las bases de datos y cuentas de jugadores construidas y utilizadas hasta ahora ilícitamente y sin ningún control, hacen de la actividad reglamentaria que deberá  resolver estas dudas una fuente de problemas y conflictos de interpretación.
Otro punto débil: la insuficiente mención a la prohibición de otorgar préstamos a los jugadores, así como de ofrecerles “asistencia financiera” hará que sean muy dudosas las prácticas de "bonus" e incentivos promocionales que son una de las bases de la operativas de los juegos online.
Otro defecto conceptual está en la escasa concreción en la Ley de los límites entre las diversas categorías de juegos, y hacen muy difícil su interpretación, lo que incide notablemente en el contenido y la extensión de las distintas categorías de autorizaciones que saldrán a convocatoria sucesivamente.
Por último, las prisas con que se ha desenvuelto toda la tramitación parlamentaria, ligadas a la necesidad de componer un campo de juego que ha de permitir integrar el nuevo SELAE y su actividad monopolística en materia de Loterías (junto a la ONCE, que está prácticamente excluida de toda la aplicación de la Ley y sigue siendo una concesión administrativa especial) hace que estemos en presencia de una Ley poliédrica y con muchas “aristas” que tardará un tiempo en aplicarse con normalidad.
En el camino, han quedado relegados a un segundo plano algunos de los intereses que aparecían como primarios cuando se mandató al Gobierno la elaboración del Proyecto, allá en 2007, como el de la protección de los jugadores y consumidores de los juegos, de los menores,  la lucha contra las adicciones, o contra los fraudes y el blanqueo. Todos ellos están contemplados en los artículos de la Ley, pero será necesario un especial empeño para situarlos en una posición más preponderante.

Con esta legislación y regulación del juego de azar, ¿cómo se posiciona ahora España respecto a otros países europeos y del mundo?
En cuanto a las garantías y seguridad jurídica, al menos la Ley implanta unas bases mínimas sobre las que habrá que concentrar muchos esfuerzos para normalizar una situación que hasta ahora era caótica. Desde esta perspectiva, la referencia a España desde otros países debe mejorar por ello, posicionándose dentro de aquellos sistemas “reguladores” del juego online, saliendo del grupo de los “sistemas prohibicionistas”, y dentro de los primeros, en el furgón de los muy estrictos en el control y en la tributación, aunque no dentro de la órbita de aquellos que han decidido mantener los sistemas penales como garantía última del cumplimiento de las normas, como el caso de Italia o Francia. Habrá que ver si las estrictas fórmulas de control y sanción que se prevén son realmente útiles en la práctica para evitar que el caos y el descontrol siga imperando como hasta ahora.
En términos de “mercados de juegos”, no me cabe duda de que cualquier éxito en su implantación, por mínimo que sea, va a servir de referencia allá donde se extienda el mercado de habla hispana, y que para las empresas que decidan acudir y obtener licencia de acuerdo a esta Ley se abrirán oportunidades en todos ellos.