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Edición Latinoamérica
23 de Noviembre de 2020

Entrevista exclusiva a Francisco Javier Leiva, Superintendente de Casinos de Chile

"Como Superintendente sólo debo responder a críticas técnicas"

(Chile, exclusivo Yogonet.com).- Francisco Javier Leiva, Superintendente de Casinos de Chile, habló en exclusiva con Yogonet.com y realizó un balance de la marcha del proceso de licitación. También se refirió a la dura competencia entre los grupos empresariales y al polémico caso Thunderbird. (Bajar la entrevista en formato PDF)

Cuál es el balance que efectúa de la primera fase de la licitación de casinos en Chile?

Considero de elevado éxito que los plazos legales se están cumpliendo a cabalidad, y el hecho de que la primera fase de otorgamiento de nueve permisos de operación implica una inversión total que asciende a 324,9 millones dólares, signifique la generación de 4.405 nuevos empleos directos permanentes; y también una notable ampliación de la capacidad y calidad de la industria hotelera, ya que se serán construidos siete hoteles de cinco estrellas, uno de cuatro estrellas, será ampliado un hotel ubicado en el sur del país.

Los desafíos inmediatos para la Superintendencia, y para los integrantes de su Consejo Resolutivo que ejercen las atribuciones exclusivas de otorgar y denegar permisos de operación en forma colegiada, están concentrados en concluir con lo que resta del proceso. Otro aspecto destacable radica en que las decisiones adoptadas por el Consejo Resolutivo el 13 de julio pasado, fueron unánimes. El consenso absoluto alcanzado, es el resultado de la coincidencia técnica y jurídica con la metodología de evaluación técnica de proyectos aplicada por la Superintendencia. Claramente, las decisiones fluyeron con mayor rapidez de lo esperado, aspecto que me permite estar bastante conforme con el trabajo que hemos desarrollado.

¿Cómo ha enfrentado este proceso tan competitivo, especialmente considerando que en Chile nunca había existido una apertura de mercado como la que está en desarrollo, y que la Superintendencia fue creada al mismo tiempo que la entrada en vigencia de la ley de casinos de juego?

Efectivamente, hemos enfrentado un proceso de elevada competencia entre grupos, y la Superintendencia ha dirigido esta apertura de mercado mientras se conformaba como institución.

En todo caso, el marco en el que como Superintendente ejerzo mis funciones está determinado por la Ley N° 19.995 y por el Decreto Supremo N° 211, y en todas las etapas del proceso he estado plenamente convencido del imperativo de aplicar en forma estricta tanto la ley como la normativa. No cabe efectuar flexibilización alguna, y ningún regulador serio puede permitir la participación de sociedades que no cumplen con las exigencias establecidas en la ley, en desmedro de otras sociedades que sí dan cumplimiento a los requisitos dispuestos por el legislador.

Asimismo, conforme al marco legal vigente en Chile, he determinado hace meses tres grandes líneas de acción. Primero, el 28 de octubre de 2005, decidí emitir una circular preventiva, instruyendo a las sociedades postulantes para que se abstengan de realizar o ejecutar, directa o indirectamente, ofrecimientos de donaciones, dádivas o regalías a las autoridades regionales y municipales que son llamadas a participar en la etapa de evaluación de proyectos.

En segundo término, se han informado los resultados y argumentos jurídicos de cada una de las decisiones administrativas adoptadas al concluir cada etapa del proceso.

Por último, desde el 12 de abril pasado, estamos aplicando una disposición del proyecto de ley que regula el lobby que está en trámite legislativo, es decir, aún no es ley vigente en Chile. En efecto, la información relacionada con las reuniones sostenidas con los representantes de las sociedades postulantes, se registran con anterioridad en la agenda pública de nuestro sitio web, con el nombre de las personas solicitantes, el día, hora de celebración y la referencia del tema formulado por los interesados. Si se requiere conocer los contenidos centrales, basta con que se pregunte en la Superintendencia para que se informe.

Como organismo técnico que busca conducir un proceso apegándose a la normativa que lo rige, es mi deber entregar la información solicitada y que no sea de carácter reservado, tanto a parlamentarios, autoridades regionales y municipales, como también a los medios de comunicación.

En términos personales, usted fue muy criticado por el grupo Thunderbird cuando sus sociedades quedaron excluidas del proceso ¿Cómo evalúa el escenario enfrentado desde fines de diciembre hasta mayo?

En un proceso caracterizado por la elevada competencia, ese tipo de críticas no hacen mella alguna en la convicción que mantengo como regulador de actuar en forma recta, imparcial y técnica, en lo que atañe a la aplicación de la ley y la normativa. Estoy consciente de que si se observa el proceso en curso desde otro país, resultan confusas algunas acciones que se han suscitado. Por ello, como regulador, creo que es necesario distinguir dos dimensiones siempre: la institucional y la oficiosa.

Como Superintendente sólo debo responder a críticas técnicas, por lo que siempre haré caso omiso a declaraciones que pretenden desviar la atención del fondo de las controversias.

En efecto, tal y como se informó, concluida la Etapa de Revisión de Cumplimiento de Requisitos Legales, se les informó vía oficios a las seis sociedades Thunderbird de su exclusión del proceso y las razones jurídicas que fundamentaban la decisión, ya que no cumplieron con la exigencia de tener suscrito y pagado al menos el 50% de su capital social al momento de su constitución.

Como regulador, hacer caso omiso del incumplimiento implicaba una aplicación arbitraria y desigual de la ley conocida por las 40 sociedades que sí cumplieron estrictamente con la disposición legal.

En la actual apertura de mercado de la industria de casinos de juego, el mayor tropiezo en un proceso de esta naturaleza sería que la autoridad reguladora efectuara excepciones conforme a cualquier consideración que no sea el estricto e igualitario cumplimiento de la normativa. Sin descontar la inversión correspondiente a las 17 sociedades que en la primera fase no obtuvieron un permiso de operación, lo cierto es que el proceso en curso supone la competencia entre 16 grupos y una inversión total acumulada en concurso de mil 106 millones de dólares.

Un total de cinco grupos nacionales significan el 40,2 por ciento de la inversión total en concurso; seis grupos mixtos representan el 31,3 por ciento del monto total en competencia; y cinco grupos de inversión de origen extranjero, conforman el restante 28,5 por ciento de la inversión total acumulada.

¿Cómo afectaron al proceso los reclamos de Thunderbird?

Como le señalaba, sólo estoy disponible para referirme a aspectos relacionados con acciones dentro del marco de nuestra reconocida institucionalidad. Las seis sociedades ejercieron su derecho a interponer recursos de protección y solicitaron órdenes de no innovar, es decir, suspender el proceso hasta la dictación de las sentencias judiciales. De seis órdenes de no innovar, la Corte de Apelaciones como tribunal de primera instancia en Chile para la tramitación de este tipo de recursos, aceptó tres y rechazó la otra mitad, con lo que la Superintendencia continuó normalmente con el desarrollo del proceso en el resto del país.

Meses después, dos sociedades Thunderbird solicitaron la devolución de alrededor de 2,7 millones de dólares correspondientes a las boletas de garantía bancaria y a los depósitos por concepto de gastos de precalificación, desistiéndose de sus acciones judiciales.

En los cuatro recursos que permanecieron en trámite, las sociedades solicitaron sanciones en mi contra por continuar con el proceso en las regiones del país donde el tribunal de alzada había rechazado la suspensión del proceso, las cuales fueron obviamente desestimadas por la Corte de Apelaciones. Después, el mismo tribunal resolvió en primera instancia acoger los recursos de protección interpuestos por el grupo y la Superintendencia naturalmente ejerció su derecho a apelar ante la Corte Suprema. Finalmente, el 31 de mayo pasado la Corte Suprema dictó cuatro sentencias que rechazaban por extemporáneas las acciones judiciales del grupo.

Por ello, desde el 1 de junio, el Proceso 2005-2006 continúa su curso normal en las regiones V, VI y VII, y la Etapa de Precalificación y Evaluación tiene como fecha de término el 3 de octubre próximo, siempre y cuando el plazo no sea ampliado por el organismo regulador por hasta 30 días más atendiendo a razones fundadas. Después de ello, el Consejo Resolutivo cuenta con un plazo máximo legal de 60 días para decidir el otorgamiento de permisos de operación, por lo que a fines de 2006 el órgano colegiado decidirá el otorgamiento y denegación del máximo de 5 permisos de operación disponibles en las tres regiones pendientes.

Cabe indicar que tres sociedades Thunderbird ya retiraron sus 6,6 millones de dólares por concepto de boletas de garantía bancaria y gastos de precalificación, restando únicamente hacer efectiva la correspondiente devolución a la sociedad del grupo Thunderbird que posee un 37 por ciento de participación chilena.

Una situación distinta se observó en el caso de las acusaciones mediáticas que efectuó un representante del grupo chileno Enjoy, a la precalificación del grupo Cirsa que postula en alianza con dos reconocidos empresarios chilenos...

Así es. En ese caso, nuevamente se hace necesario distinguir las dos dimensiones, es decir, la institucional y la oficiosa.

En efecto, nuestra institucionalidad dispone de los mecanismos administrativos y judiciales para que las sociedades postulantes reclamen tanto por las decisiones de la Superintendencia, como por aquellas adoptadas reciente y unánimemente por su Consejo Resolutivo.

El 12 de abril pasado, la Superintendencia resolvió y comunicó que no existen antecedentes que permitan presumir un origen ilícito de los fondos para ninguna de las sociedades sometidas a examen de precalificación; que todas tienen la capacidad para financiar el proyecto de casino propuesto; y que los socios personas naturales o jurídicas participantes de cada diagrama societario, cumplen con los requisitos de idoneidad que exige la normativa vigente.

Obviamente el examen de precalificación incluyó a las seis sociedades anónimas cerradas de inversión mixta pertenecientes al grupo español Cirsa, a Eduardo Matte Rozas y a Sergio Reiss, en su condición de postulantes; y a las restantes sociedades.

La Superintendencia decidió dar a conocer a los miembros permanentes del Consejo Resolutivo los antecedentes recabados y analizados para la precalificación sociedades postulantes. La metodología aplicada por la Superintendencia para llevar a cabo el examen de precalificación fue el resultado del trabajo efectuado con el Departamento del Tesoro de EE.UU., en el marco del Programa de Asistencia Técnica Internacional. Durante el examen de precalificación, la Superintendencia aplicó las facultades amplias que le entrega la ley para investigar los antecedentes reservados personales, comerciales, tributarios y penales de las sociedades postulantes y sus accionistas, así como también el origen de los capitales aportados a cada uno de los proyectos.

Los antecedentes considerados fueron los entregados por las empresas al momento de formalizar cada proyecto, y aquellos que la Superintendencia recabó en ejercicio de sus facultades legales a través de diligencias extraordinarias realizadas por la autoridad reguladora a nivel nacional e internacional.

Respecto a la precalificación y los criterios jurídicos considerados por la Superintendencia, el Consejo Resolutivo ya se pronunció en forma clara, tras conocer el examen de precalificación realizado por la Superintendencia. Los informes de evaluación de proyectos de la totalidad de las sociedades precalificadas, fueron entregados por la Superintendencia el 31 de mayo pasado, y los reclamos oficiosos sólo se expresaron en un medio de comunicación, a poco más de dos meses de terminada la Etapa de Precalificación de Sociedades y ad portas a las resoluciones del Consejo Resolutivo.

Respetar la sana competencia de mercado en un Estado de Derecho pasa obligadamente por evitar efectuar impugnaciones oficiosas que desconocen la normativa vigente, e intentan desvirtuar el proceso en curso.

Ni la Superintendencia, ni el Consejo Resolutivo, se harán cargo nunca de objeciones oficiosas o sin sustento técnico. Eso no corresponde en un Estado de Derecho, por lo que no participaremos en ningún juego de declaraciones sin sustento jurídico, y haremos caso omiso a las descalificaciones gratuitas. A eso, habrá que acostumbrarse.

¿Es posible que existan más acciones judiciales como las impulsadas por el grupo Thunderbird que tengan como resultado la suspensión del proceso?

Es de esperar que ello no ocurra, pero es claro que los resultados de cada etapa del proceso pueden suponer la interposición de reclamos administrativos y/o acciones judiciales, tal y como ocurre en todo Estado de Derecho.

La solidez política, institucional y económica del país; la existencia de un proceso de postulación normado por ley que atrajo una competencia equivalente a mil 106 millones de dólares; y la rentabilidad esperada por parte de los inversionistas; determinan que la apertura regulada de la industria de casinos de juego en Chile sea uno de los sectores más gravitantes de 2006 en materia de inversión.

Por tanto, en la fase ya concluida del proceso, si competían 26 sociedades por nueve permisos de operación, no debe extrañar que alguna de las 17 sociedades a las que se les denegó su solicitud de permiso de operación, puedan manifestar eventuales objeciones.

Lo mismo ocurre en el caso de las nueve sociedades actualmente postulantes en las regiones V, VI y VII, tanto por las decisiones que la Superintendencia adopte al concluir la Etapa de Precalificación y Evaluación actualmente en desarrollo, como respecto de las decisiones definitivas del Consejo Resolutivo sobre el máximo legal de cinco permisos de operación otorgables.

Sin embargo, el derecho a reclamar administrativa y/o judicialmente, se debe ejercer por los canales procedentes, en forma técnica, seria, clara y responsable, de acuerdo con lo establecido en la ley y conforme a lo que se acostumbra en el marco de nuestra institucionalidad. Sólo así se aceptará mayoritariamente en Chile esta nueva industria como un sector económico que fomenta el desarrollo regional, y dejará de ser observada como un problema por una parte del país.

No sólo debemos actuar responsablemente el organismo regulador y su Consejo Resolutivo sino que, además, los propios inversionistas nacionales y extranjeros deben adecuarse a nuestra institucionalidad. En todo caso, creo que es de toda justicia valorar el hecho de que prácticamente la totalidad de los grupos se han centrado en lo que les corresponde, es decir, en promover y resaltar las fortalezas de sus proyectos en las regiones.

¿Existen mecanismos que legalmente puedan aplicarse para efectuar consideraciones que limiten la concentración de la industria? Hubo un par de críticas de parlamentarios de su país en ese sentido...

La legislación indica que deben ser evaluados por la Superintendencia proyectos integrales conforme a los seis factores y 31 subfactores establecidos en la normativa.

La ley vigente fue debatida durante nueve años y aprobada por el Congreso Nacional, sin normas que determinaran límites a la concentración, ya que cuando se debatió dicha posibilidad, se determinó que eventuales objeciones sobre concentración debían ser canalizadas a través del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia de Chile.

Obviamente, lo lógico es considerar que todas las leyes son perfectibles, y ésta no tendría por qué ser la excepción a la regla. En ese sentido, se presentó una moción en el parlamento para limitar la concentración de la industria hace un par de semanas. Independientemente de ello, el reciente otorgamiento de permisos de operación efectuado por el Consejo Resolutivo sobre la base de criterios relativos a la calidad de los proyectos, tuvo como resultado que 9 cupos disponibles fueran asignados a 7 grupos distintos de un total de 13 postulantes. Las sociedades postulantes de inversión nacional, extranjera y mixta, concursan actualmente por un permiso de operación que tendrá una vigencia de 15 años y, cuando concluya el proceso a nivel nacional, la Superintendencia obviamente estará plenamente disponible para aportar con su conocimiento en orden a perfeccionar la ley y normativa vigentes.

¿Cuál es el avance que estima que se generará con la apertura de mercado en Chile?

Los reguladores y los propios inversionistas que han experimentado aperturas totales o parciales de la industria, conocen cuáles son las especificidades de procesos de competencia elevada como el vigente en Chile.

Naturalmente, los procesos de esta envergadura están estrechamente relacionados con las características de la institucionalidad existente en cada país.

En nuestro caso, la apertura de la industria no necesariamente cuenta con un consenso social mayoritario, y el desafío último que los diversos actores relacionados con el proceso enfrentamos conforme al rol que debemos ejercer, no son otros que generar un sector empresarial dinámico a la altura de los estándares internacionales de la industria y que signifique un efectivo aporte al desarrollo de las regiones.

La Ley N° 19.995, establece un modelo de libre elección determinado conforme a criterios de mercado en lo que atañe a la localización espacial de los proyectos, siendo la Región Metropolitana la única zona de emplazamiento expresamente excluida.

Chile ha optado por autorizar el juego a través de leyes especiales, como ocurre con la hípica, la lotería y, desde mayo de 2005, con la Ley N° 19.995 que termina con la aprobación casuística de leyes especiales que permiten a siete municipalidades específicas entregar en concesión la operación de un casino de juego, cobrar un monto dicha concesión y, además, fiscalizar su funcionamiento.

Hasta el actual proceso de otorgamiento de permisos de operación, en el país se carecía de una política coherente. Dado que la experiencia internacional indica que es necesaria una política general y uniforme para generar un sector empresarial dinámico que signifique una contribución relevante al desarrollo, estamos implementando un cambio gravitante con la aplicación del primer cuerpo legal sobre casinos de juego en la historia económica del país.

Una vez que se liciten todos los permisos de operación de casinos ¿cuáles serán las funciones de la Superintendencia?

Desearía primero efectuar una aclaración. El proceso de apertura regulada de mercado en Chile, difiere de los procesos de licitación debido a que es la inversión privada, conforme a sus análisis de rentabilidad, la que define tanto la localización espacial de los proyectos, como las características de los mismos, existiendo tres condiciones estructurales para el otorgamiento de permisos.

La primera indica que cada una de las regiones tiene asegurado como mínimo un permiso de operación y, en función de la evaluación técnica de proyectos y de la decisión del Consejo Resolutivo, pueden ser o no otorgados en el Proceso 2005-2006 entre uno y tres.

La segunda condición plantea que cada región puede contar con hasta tres casinos de juego, siempre y cuando se mantenga una distancia mínima de 70 kilómetros viales entre uno y otro. Por último, la tercera condición determina que el límite máximo de casinos de juego en el país asciende a 24, considerando que actualmente están vigentes siete concesiones municipales.

Aclarado el punto, y respecto de las funciones del organismo regulador, actualmente estamos centrados en el primer proceso de otorgamiento de permisos de operación que iniciará la efectiva consolidación de una industria que hoy no es percibida como tal en Chile.

Una vez otorgados los permisos de operación, será la encargada de velar porque las entidades supervigiladas cumplan efectivamente las disposiciones legales como, asimismo, con los reglamentos, las interpretaciones administrativas y normas técnicas que el regulador dicte en ejercicio de sus atribuciones. En lo inmediato, en representación del Estado de Chile, la fiscalización será ejercidas para asegurar el efectivo cumplimiento de las características técnicas de los proyectos en su construcción como, asimismo, la observancia del plazo máximo legal de dos años que tienen para iniciar la operación de cada casino de juego; y de tres años para la puesta en operaciones de las obras adicionales que forman parte de cada proyecto integral. Adicionalmente, cabe indicar que antes de iniciar sus operaciones, las sociedades deben obtener los diversos permisos correspondientes, tales como los de construcción, laborales o medioambientales.

¿En qué etapa están respecto a la redacción de la normativa asociada a los estándares para materiales de juegos?

La Superintendencia publicó el 17 de julio pasado en el Diario Oficial, la resolución que aprueba el Catálogo de Juegos y, con ello, determinó cuáles son los juegos de azar que las nuevas entidades autorizadas podrán operar.

El Catálogo de Juegos es un registro formal de aquellos juegos de azar que podrán desarrollarse en los casinos de juego, dentro de las cinco categorías autorizadas por ley, es decir, ruleta, cartas, dados, bingo y máquinas de azar. Los tipos de juego de ruleta autorizados son Ruleta Americana, Ruleta Francesa y Big Fix; en el caso de las cartas autorizamos Póquer, Black Jack, Punto y Banca, Treinta y Cuarenta, War y Torneos de Juego; en la categoría de dados, se consideraron Craps, Corona y Ancla, y Chuck.

El Catálogo de Juegos obviamente contempla los elementos materiales y de personal de los casinos para la explotación de cada juego, incluyendo la exigencia de contar con sistemas de circuito cerrado de televisión para la revisión de jugadas; las reglas aplicables a cada juego, considerando además montos mínimos y máximos de apuestas, previa autorización de la Superintendencia; condiciones y prohibiciones generales para la práctica de cada juego; obligaciones y prohibiciones del jugador; sanciones y mecanismos de verificación de premios; y modalidades de resolución de conflictos.

Respecto de los estándares para materiales de juego, debemos elaborar la normativa correspondiente y, para ello, contaremos con la asesoría de especialistas que serán seleccionados mediante licitación internacional, especialmente en lo referido a la determinación de los estándares para las máquinas de azar y los laboratorios certificadores.

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